Veto : votez contre !

Dictionnaire des idées reçues en droit international, Pedone, 2017, p. 593-598.

mercredi 22 novembre 2017

Le « droit de veto » n’a pas bonne presse. On pense bien sûr aux modalités du vote au sein du Conseil de sécurité, au statut particulier reconnu aux cinq membres permanents qui leur permet de s’opposer en son sein à l’adoption de toute résolution de fond. Inégalité structurelle entre les membres de l’Organisation, paralysie de l’institution, prédominance d’intérêts nationaux étroits sur la sécurité collective, l’immoralité et l’injustice vont de pair avec l’inefficacité et la frustration. Contradiction aussi entre la toute puissance théorique du Conseil et sa trop fréquente impuissance pratique. Aussi bien le remède est simple, et une large partie de la doctrine rejoint la grande majorité des Etats membres : abolir le « droit de veto » serait une mesure de justice et d’amour – de justice entre Etats et d’amour de la paix et de la sécurité internationales pour tous.

Procès simple, verdict clair. Point besoin d’épiloguer. Un peu court cependant, et le « droit de veto » mérite une analyse plus approfondie. Le terme même est une expression que l’on ne trouve pas dans la Charte. Quant au mécanisme qu’il désigne, on peut d’abord observer qu’il est loin d’être aussi exceptionnel dans la vie juridique internationale que ne le place sous les projecteurs la forte visibilité du Conseil de sécurité. Ensuite, que le supprimer serait atteindre une apparence beaucoup plus qu’une réalité. Enfin, qu’il remplit des fonctions positives et appartient de façon structurelle à l’institution, de sorte que lui porter atteinte serait non pas renforcer mais détruire le Conseil de sécurité. Veto et Conseil sont consubstantiels, l’un n’existerait pas sans l’autre et réciproquement.

Il existe d’abord une banalité du veto en droit international, même s’il ne porte pas ce nom, même sous formes discrètes ou atténuées, même s’il faut distinguer veto pour soi et veto pour les autres. Classiquement, l’unanimité est par exemple requise pour l’adoption du texte d’un traité, et chaque Etat dispose en outre d’un veto sur son entrée en vigueur en ce qui le concerne. On retrouve la même exigence pour l’admission dans certaines organisations internationales. Même s’il est alors égalitaire, l’unanimité est le veto des petits là où il est, au Conseil de sécurité, l’apanage des grands et un marqueur de l’inégalité entre Etats. Sur un autre registre, l’exigence, fréquente au sein des organisations internationales, de majorités qualifiées, est une forme atténuée de veto : une minorité se voit reconnaître la capacité de bloquer une majorité, de façon collective.

On retrouve une donnée comparable dans la pratique juridique des traités multilatéraux, lorsque leur entrée en vigueur est subordonnée à la réunion d’un certain nombre de ratifications. Dans une version plus poussée, l’on demande même parfois la ratification desdits traités par certains Etats dénommés, ce qui leur confère un droit de veto individuel sur l’existence de conventions dont le texte a été négocié et adopté de façon collégiale. Considération identique lorsqu’il s’agit de réviser certains traités, et que les modifications ne peuvent être envisagées puis entrer en vigueur que si certaines parties – par exemple les dépositaires pour divers traités multilatéraux relatifs au désarmement ou à la maîtrise des armements – l’acceptent. Ainsi, loin d’être une exception dans la vie juridique internationale, une logique de veto l’imprègne tout entière.

Cette logique ensuite, il est illusoire de vouloir la rompre. Elle découle de la souveraineté et de l’égalité des Etats, à laquelle ils n’entendent pas renoncer. Cette souveraineté suppose que les décisions collectives soient acceptées par tous, ou ne lient que ceux qui les ont acceptées. Comme on vient de la constater toutefois, il convient de distinguer entre unanimité égalitaire et unanimité inégalitaire : c’est cette dernière qui suscite doutes, débats et critiques. Unanimité inégalitaire lorsque seuls certains Etats disposent du droit de s’opposer efficacement à une décision pourtant acceptée par une majorité des autres et du même coup d’empêcher cette décision d’être adoptée. On ne confondra pas cette situation avec celle de l’objection persistante qui permet à un Etat de s’abstraire d’une règle coutumière générale sans porter atteinte à son existence pour les autres.

Revoici donc le Conseil de sécurité, et la prérogative unique reconnue aux membres permanents : s’ils expriment leur opposition formelle à une résolution du Conseil de sécurité, celle-ci ne peut être adoptée, quand bien même les quatorze autres membres l’approuveraient. On se souvient par exemple du renouvellement de M. Boutros-Ghali comme Secrétaire général de l’Organisation, refusé par les seuls Etats-Unis, qui eurent gain de cause. On sait bien, plus généralement, que la révision ou les amendements de la Charte supposent également l’accord unanime des cinq membres permanents. Non seulement ils ne peuvent faire l’objet d’une condamnation par le Conseil pour des comportements qui seraient contraires à la Charte, mais en plus celle-ci ne peut être modifiée qu’avec eux, de sorte que leur statut les place au-dessus de la Charte, inégalité juridique structurelle, consacrée et garantie par elle. Comment ne pas comprendre l’indignation de certains juristes, le malaise de beaucoup devant ce résidu d’une société internationale de type féodal ?

On peut les comprendre sans les partager, parce qu’ils manquent l’essentiel, parce qu’ils cèdent au fétichisme des procédures et de l’égalité formelle. Imaginons pour un instant que le veto soit aboli, et que le Conseil de sécurité, à la suite d’une nuit du 4 août internationale, proclame l’égalité des votes et la généralisation du principe majoritaire, simple ou même qualifié. Croit-on que le Conseil retrouverait immédiatement son efficacité et serait à même de répondre à toutes les situations qui, aux termes de la Charte, requerraient son intervention ? Ce n’est pas le veto qui paralyse le Conseil, c’est le désaccord entre ses membres. En outre, il y a des grandes et petites puissances au sein du Conseil, certaines sont en mesure de mener les actions militaires décidées et d’autres non, tandis que toutes ne peuvent concourir de façon effective aux mesures coercitives sans emploi de la force.

Pour pouvoir décider, et décider vite, le Conseil doit être restreint. On ne peut en faire un comité exécutif de l’Assemblée générale. Mais il ne doit pas seulement être restreint, il lui faut dans sa composition et sa prise de décision tenir compte de la capacité particulière de certains Etats, de leur contribution au maintien de la paix et de la sécurité internationales : d’où les membres permanents, sans entrer ici dans une discussion sur leur nombre et leur identité soixante-dix ans après la création de l’ONU. Mais le veto ? Ne pourrait-on dissocier qualité de membre permanent et veto ? Il faut ici distinguer entre l’adoption des décisions et leur application. On pourrait bien adopter, sans droit de veto, autant de résolutions claironnantes et impératives que le voudrait une majorité. Mais si une ou plusieurs grandes puissances s’en dissocient, leur mise en œuvre risque d’être aléatoire, contrariée, voire impossible si les plus puissants s’y opposent, et l’autorité du Conseil encore plus affectée que par l’exercice du veto.

En d’autres termes, le veto n’est qu’un épiphénomène, et la question de fond est celle de la hiérarchie de puissance dans la société internationale, qu’aucune réforme juridique ne peut altérer substantiellement. Elle peut la canaliser, la régulariser, l’institutionnaliser en réduisant les actions unilatérales – en réduisant mais non en excluant, comme l’affaire iraquienne l’a montré en 2003. Mais dans le domaine de la paix et de la sécurité, dans une société polémique et non dans une société contentieuse où domine le règlement judiciaire, force reste à la force, et tant mieux si celle-ci est du côté de la loi. Certains Etats sont plus à même, plus capables et désireux d’agir au nom de la Charte que d’autres. Il n’est pas illogique qu’ils se voient reconnaître des responsabilités particulières, et ceux qui voudraient les partager doivent d’abord apporter la démonstration qu’ils sont en mesure de les exercer.

Au-delà même, et renversant la critique du veto, il faut bien constater qu’il remplit des fonctions positives, au service de la paix, au service de la Charte, au service du Conseil lui-même. Entreprenons donc, plus qu’une défense du « droit de veto », son apologie, son éloge. Il présente à la fois un avantage négatif et un avantage positif. Avantage négatif : il joue le rôle d’un fusible. Il débranche le Conseil en cas de division des membres permanents, il évite d’ajouter une crise institutionnelle à la menace ou à l’atteinte extérieure à la paix. Il protège le système de sécurité collective pour l’avenir en le déconnectant temporairement, mais en le maintenant en vie et en lui permettant de fonctionner ultérieurement. L’histoire du Conseil le démontre à l’envi. Le veto a sans doute sauvé le Conseil et l’ONU en lui permettant de survivre à la Guerre Froide. Loin de ne sauvegarder que les intérêts vitaux des membres permanents, le veto protège la paix, il protège la Charte, il protège le Conseil.

Il protège la paix, parce que si le Conseil permettait à une majorité d’autoriser le recours à la force contre un membre permanent ou contre l’un de ses alliés, on risquerait un conflit ouvert, voire généralisé. On aggraverait la situation au lieu de maintenir la paix et la sécurité internationales. Il protège la Charte, parce que si une majorité du Conseil la violait en abusant de ses droits, ce que rien dans le contexte actuel ne l’empêcherait de faire, l’ONU serait en danger. Avec le veto le Conseil se contrôle lui-même. On l’a bien vu lors de l’affaire iraquienne en 2003, lorsque la menace d’un veto français a évité à l’ONU de s’engager dans une guerre qui reposait sur des bases fausses. Au passage, cette annonce du veto a légitimé aux yeux de nombre d’Etats sa détention par la France. Enfin, le veto protège le Conseil, parce que le ou les membres permanents mis en minorité pourraient se retirer de l’ONU plutôt que de subir une résolution hostile, ce qui détruirait l’Organisation et d’abord le Conseil.

Ajoutons que la pratique de la Charte dédramatise quelque peu les aspects négatifs de l’usage du veto. Ils restent incontestables, mais ceux de son abolition seraient sans nul doute pires. Il ne s’agit pas ici de s’interroger sur le point de savoir si les actuels membres permanents sont les plus qualifiés ou les plus dignes, s’il conviendrait d’en admettre d’autres ou d’en retirer certains. Il s’agit du veto dans son principe. Au fond, on a su l’apprivoiser et, sinon le réduire, du moins le limiter. C’est ainsi que l’on exige un vote formellement négatif là où la Charte imposait un vote positif de tous les membres permanents. C’est ainsi également que, au moins en théorie, la Résolution Acheson du 3 novembre 1950 prévoit le contournement du Conseil par l’Assemblée générale en cas de veto – mais son inapplication même confirme qu’en réalité il est difficilement contournable. C’est ainsi encore que l’on recherche désormais volontiers le consensus au sein du Conseil, surmontant la guillotine du veto, voire que l’on peut s’appuyer sur d’autres instances internationales, notamment le G 7 – G 8 où il n’existe pas formellement.

Deux observations pour conclure. La première concerne la proposition française de renonciation à l’usage du veto dans l’hypothèse où le Conseil serait confronté à des crimes de masse. Proposition généreuse et séduisante, dont il faut bien voir que, pour être efficace, elle impliquerait non seulement renonciation au veto mais aussi à l’abstention, et même au vote négatif ou à l’abstention des membres non permanents. En d’autres termes, au-delà des difficultés techniques et politiques de constatation de ces crimes, on transformerait une compétence discrétionnaire en compétence liée. L’entreprise est belle, mais la tâche est rude. La seconde observation a trait à l’inégalité entre les membres de l’ONU induite par le droit de veto. En réalité, l’égalité juridique entre eux demeure, d’une part parce que tous ont également accepté la Charte, même si celle-ci comporte des dispositions asymétriques, d’autre part parce que tous ont un droit égal à la légitime défense. Ainsi, le veto peut paralyser le Conseil, mais il n’empêche pas les Etats agressés de protéger leur sécurité, y compris préventivement, par les voies de la légitime défense individuelle ou collective.

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