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Révolte des éléments et relations internationales

Questions Internationales n°19, mai-juin 2006

lundi 4 octobre 2010

Les catastrophes naturelles ont toujours existé, et leurs effets de destruction massive ne sont pas nouveaux. A ce titre, où qu’elles se produisent et dès lors qu’elles revêtent une certaine intensité, elles sont internationales par nature. Au-delà du cours ordinaire des relations internationales, c’est la condition humaine qu’elles mettent en cause, et non seulement tel ou tel groupe, tel ou tel Etat plus ou moins exotique. Ce qui est nouveau en revanche, c’est un double phénomène : d’une part la perception croissante d’une solidarité universelle avec les victimes, en termes d’assistance immédiate et d’aide de plus longue portée à la reconstruction ; d’autre part l’idée que l’activité humaine est, au moins en partie, à l’origine de ces catastrophes, et qu’il convient donc de la mettre en question, de la placer sous surveillance voire sous contrainte pour éviter leur retour.

Cette double donnée est en effet récente : voici encore moins de trente ans, moussons, inondations, tremblements de terre, éruptions volcaniques par exemple pouvaient causer des centaines de milliers de victimes dans des régions éloignées sans susciter autre chose que de brefs communiqués de presse. Il est clair que la médiatisation croissante de ces phénomènes a largement contribué à sensibiliser le « village planétaire » sur son interdépendance et sur la fragilité de son assise.

La notion de catastrophe naturelle

Précisons tout de suite ce que nous entendons ici par catastrophes naturelles. De façon négative d’abord, on exclut en principe les épidémies, catastrophes biologiques si l’on veut, non pas tant en raison de leur origine que de leurs effets. Deux raisons complémentaires : d’abord, une catastrophe est un changement brutal voire instantané d’état – un tremblement de terre, un tsunami, un typhon, une éruption volcanique - alors que les épidémies sont d’effet retardé, prolongé, diffus, difficilement mesurable ; ensuite, les premières conduisent à une solidarité active, ouvrent les frontières et développent les contacts entre victimes et sauveteurs ou donateurs, alors que les épidémies, dans la logique déjà ancienne du cordon sanitaire, conduisent à un repli de chaque groupe, à une distance prise avec les victimes, à la restriction des échanges. Les exemples de la « vache folle », du SRAS, de la « grippe aviaire », sont éloquents en ce sens. La protection l’emporte sur la solidarité.

On exclut également en principe les effets des conflits, les massacres, qui sont d’origine exclusivement humaine et soulèvent des problèmes d’une autre nature. La solidarité, si elle se manifeste, ne peut être dissociée du contexte conflictuel qui lui donne une dimension politique, qui la complique et la rend inséparable des conditions de règlement de ce conflit, voire de la répression des coupables.

De façon positive ensuite, les catastrophes naturelles présentent bien ce caractère de phénomènes brutaux et quasi instantanés qui provoquent une mutation localisée, mais meurtrière à grande échelle, de l’environnement humain. Ils sont de nature diverse. Ils concernent les quatre éléments traditionnels : la terre, qui tremble, s’ouvre, se déplace ; le feu, qui surgit du sol avec les volcans ; l’air, avec tempêtes, typhons, cyclones ; l’eau, avec inondations et surtout tsunamis. On pourrait même y ajouter un cinquième élément, l’espace, puisque comètes, astéroïdes, aérolithes peuvent également nous menacer.

Ces phénomènes nous disent que la Terre n’est peut-être pas faite pour l’homme, qu’il n’en est qu’un habitant précaire et menacé, contrairement à l’optimisme du principe anthropique, qui postule qu’elle a été créée pour son bien être et qu’il y occupe par nature la place centrale. La mise en valeur de la nature, la prise de possession progressive de ses diverses composantes, l’exploitation de ses ressources, leur productivité apparemment infinie, la découverte constamment renouvelée de possibilités et de richesses en son sein, la fécondité de la recherche expérimentale puis appliquée qui en décompose et en valorise les éléments : tout ceci nourrit l’idée que l’Homme est dans son foyer sur Terre, et que, pour citer le fabuliste, pourvu qu’on se donne de la peine, « un trésor est caché dedans ». C’est ce tableau que renversent brutalement les catastrophes naturelles.

Penser les catastrophes

La dimension en quelque sorte fondamentaliste des catastrophes a depuis très longtemps retenu l’attention des penseurs. Elle a suscité des interrogations sur la condition humaine dans son principe même. En ce domaine comme ailleurs, l’approche religieuse – les signes et les prodiges - a précédé l’approche philosophique rationnelle, qui elle-même a préludé à l’approche scientifique. Les catastrophes jouent par exemple un rôle essentiel dans la Bible, au-delà de la Genèse, sous l’angle de l’intervention divine dans la nature : un Dieu jaloux punit avec le déluge ou la destruction de Sodome et Gomorrhe, mais aussi récompense avec le passage de la Mer Rouge. Humanisation autant que divinisation des catastrophes, puisqu’elles sont dotées d’un sens éthique, qui fournit l’illustration humaine de la présence et de la puissance du Dieu vivant.

Un peu plus tard, aux origines de la réflexion philosophique grecque, au-delà de la sandale d’Empédocle qui s’était trop approché de l’Etna, et avant que les Sophistes puis Socrate ne recentrent l’attention sur le Sujet, sur le discours, sur le daimon individuel et sur la sociabilité, les philosophes présocratiques, comme Anaximène ou Anaximandre, s’intéressaient avant tout aux météores, aux phénomènes naturels dont ils commençaient à chercher l’explication rationnelle. Il est vrai que la résurgence du mythe n’épargnait pas Platon lui-même, avec ses spéculations autour de la disparition de l’Atlantide. Les Romains quant à eux semblent plus intéressés par une éthique du comportement face aux catastrophes. L’ensevelissement de Pompéi sous la cendre du Vésuve paraît ne leur inspirer qu’un surcroît de stoïcisme et qu’une occasion supplémentaire de pessimisme quant à la condition humaine, pessimisme caractéristique de la mélancolie antique, si pleine de détachement et de noblesse.

Quant à la philosophie des Lumières, apogée du droit naturel, on ne saurait oublier que le tremblement de terre de Lisbonne du 1er novembre 1755 a été le grand événement philosophique du XVIIIe siècle, surgissement de l’absurde, voire du mal dans une nature pourtant considérée comme intrinsèquement bonne. Le dérèglement de la nature est comme l’écho du désordre du monde, dont le Candide de Voltaire subit à travers toute l’Europe les tribulations. Il faut attendre le XIXe siècle pour que se dessine une approche plus positive et intellectuellement neutre. On observe, on décrit, on cherche à comprendre.

Les superstitions populaires n’ont cependant pas disparu, n’ont jamais disparu. A propos des tremblements de terre, Villiers de l’Isle Adam se moque ainsi de la pensée commune de l’époque : « Ces cataclysmes, aujourd’hui sans raison d’être, ont fait leur temps, choquent, tout simplement, toutes les idées reçues et ne sauraient exiger qu’une prompte répression » – il faut des boucs émissaires aux événements néfastes, qui contredisent au surplus l’optimisme scientiste. Quant à Philippulus, prophète échappé de l’asile dans la tintinesque Etoile Mystérieuse, il prédit la fin des temps avec l’arrivée d’un aérolithe. Encore aujourd’hui – voyez Malaparte dans La Peau pour le culte du Vésuve, ou certaines pratiques à l’égard des volcans en Indonésie – on traite encore parfois la nature comme une divinité puissante et mystérieuse, dont les colères renforcent un sentiment diffus de culpabilité humaine.

La tendance actuellement dominante, qui boucle la boucle de l’approche scientifique, est cependant de rechercher dans l’activité humaine les données qui, si elles ne les produisent pas, accélèrent, multiplient et amplifient les catastrophes naturelles. Force est cependant de constater que subsistent dans cette approche nombre de présupposés idéologiques, une tendance dogmatique à conférer un statut scientifique à des données incomplètes, à conclure du raisonnement à la loi naturelle, à en tirer des prescriptions universelles. La science expérimentale, la seule sur laquelle on puisse faire réellement fond, demeure à beaucoup d’égards balbutiante en la matière. Au-delà des certitudes et des affirmations des écologistes, que sait-on de la tectonique des plaques, de l’activité volcanique, des échanges entre atmosphère et milieu marin, qui semblent décisifs pour l’évolution climatique ? Quid des effets de la déforestation ? A supposer que le réchauffement climatique soit confirmé, quelle part à une évolution naturelle – Homme ou pas, le climat n’a jamais été stable sur la planète – quelle part à l’activité humaine, quelles conséquences pour la fréquence, l’intensité, la localisation des catastrophes ?

L’analyse demeure aussi aléatoire que les connaissances, et conduit à ce que la prévisibilité de ces événements demeure d’ordre statistique plutôt que factuelle. On se souvient en outre des travaux de René Thom, qui rejoint l’approche philosophique avec la fameuse théorie des catastrophes, et le battement d’aile du papillon asiatique qui provoque un cyclone dans le Golfe du Bengale. L’écologie se présente parfois comme une sorte de religion de la Terre, plus riche de dénonciations et d’interdits que de certitudes scientifiques. Les manifestes abondent, les démonstrations sont plus sujettes à caution – et la science n’est pas qu’un consensus entre scientifiques, elle est une constante exigence méthodologique, autant qu’un statut provisoire des conclusions que l’on peut avancer.

Dimensions internationales des catastrophes

Quoi qu’il en soit, l’ubiquité des risques, qui met en péril les hommes dans leur condition commune, qui peut les frapper n’importe où et n’importe quand, de façon aléatoire et indiscriminée, entraîne que les catastrophes naturelles relèvent directement du champ international. Elles ne sont cependant pas toujours perçues comme telles, parce que, lorsqu’elles se produisent, c’est d’abord de façon locale. Elles ne sont donc perçues et traitées comme internationales qu’à certaines conditions et dans certaines de leurs dimensions. Pour les conditions, il leur faut soit concerner par leurs effets plusieurs pays, ou alors atteindre une certaine intensité, qui les rend sensibles pour tous.

Pour leurs dimensions, on peut distinguer d’un côté le registre de leur prévention ou de leur gestion. La prévention par exemple appelle des mesures de transparence des informations, voire, par précaution, de restriction des comportements qui pourraient les engendrer : elle est évidemment internationale. Il en est de même pour les systèmes d’alerte, spécialement météorologiques. L’assistance immédiate aux victimes comme le maintien de la sécurité sont fonction des capacités et des décisions des autorités territoriales. La reconstruction peut faire appel, mais pas nécessairement, à la solidarité internationale. D’un autre côté, les catastrophes mobilisent des instances internationales ou transnationales très diverses, dont la coordination est toujours aléatoire : en d’autres termes, elles mobilisent aussi bien les Etats et les organisations intergouvernementales que les ONG et les sociétés civiles.

Comme toute situation de crise, les catastrophes naturelles jettent une lumière vive sur la société qu’elles atteignent. En l’occurrence, elles éclairent brutalement la société internationale, sa structure, ses agents, ses mécanismes, soulignant ici sa solidarité, et plus souvent là ses insuffisances. Si le concept de gouvernance globale, qui n’est le plus souvent qu’une formule, a un sens, c’est bien en ce domaine, celui de la sécurité civile et humaine. Il en est certes de même face aux épidémies, mais, on l’a dit, les modes de prévention comme les types de réactions sont très différents. Si l’on en reste aux catastrophes naturelles telles qu’on les a définies, elles sont de plus en plus médiatisées, de sorte qu’elles apparaissent plus fréquentes, plus destructrices et plus meurtrières qu’auparavant – mais il aussi tenir compte dans cette évaluation de la croissance de la population et de la concentration des établissements humains, qui accroît mécaniquement leurs effets.

Il n’en demeure pas moins qu’elles ne sont pas traitées de façon égale et n’appellent pas toujours le même degré de solidarité internationale. Le tsunami asiatique a suscité en 2005 plus d’émotion et de réactions internationales que le cyclone Katrina qui a dévasté la Nouvelle Orléans à l’automne de la même année, et surtout de récents tremblements de terre en Iran ou au Pakistan. Cela tient pour une part au fait que certains Etats récusent cette solidarité, estimant qu’ils peuvent traiter la question par eux-mêmes, comme les Etats-Unis, voire l’Inde pour le tsunami, pour une autre part au degré d’empathie que l’on éprouve pour certains pays ou régimes. La compassion à l’égard des victimes et l’assistance qu’elles sont en droit de recevoir ne devraient pourtant pas se diviser.

Maîtriser les catastrophes naturelles ?

A priori, la question est paradoxale : par nature, les circonstances exceptionnelles sont imprévisibles et leur gestion soulève, pour chacune d’elle, des problèmes spécifiques qui ne peuvent pas faire l’objet de recettes préétablies. Chaque crise nouvelle présente des difficultés inédites, et les leçons que l’on en tire a posteriori éclairent davantage les carences du passé qu’elles ne préparent l’avenir. Il n’est donc pas question de proposer un « catastrophes naturelles : mode d’emploi », mais plutôt de signaler les conditions de leur maîtrise et quelques pistes qui sont ouvertes sur ce plan. Au-delà du perfectionnement scientifique de leur explication et de leur prévision – deux processus différents, car on peut parfois prévoir ce qu’on ne peut expliquer – on peut ici mentionner trois types d’approches, nécessaires et complémentaires à la fois, en passant de la décision aux moyens puis à l’action, ou du plus général au plus concret : une approche politique ; une approche technologique ; une approche opérationnelle.

- L’approche politique est la plus générale. Elle doit être dédoublée, dans la mesure où le terme de « politique » est en lui-même ambigu : plus précis en cela que le français, l’anglais distingue entre « policy », l’orientation de fond qui est retenue dans la conduite des affaires publiques, et « politics », la lutte des groupes, des partis ou des clans qui s’opposent pour la conquête du pouvoir. Pour que le risque des catastrophes soit convenablement pris en compte, il faut au préalable que sa perception soit suffisante, et ici policy et politics se rejoignent : les mouvements écologistes, les ONG, les internationales de scientifiques ont un rôle à jouer dans la prise de conscience. Ils contribuent ainsi à définir l’ordre du jour de la société internationale : c’est là l’un de leurs incontestables rôles positifs.

A supposer que cette prise de confiance soit réalisée, encore faut-il que les décisions d’orientation générale soient prises. Elles ne peuvent guère l’être qu’au niveau international – mais il n’existe pas d’organisation ou d’agence internationale spécialisée en la matière. Faut-il en créer une ? Des formules plus économiques et plus modestes sont probablement possibles, la constitution de réseaux d’études et d’alerte par exemple, mais le sujet mérite réflexion. Que devrait recouvrir une gouvernance globale des catastrophes et comment la mettre en œuvre ? Quant au plan national, il ne doit pas être négligé, surtout sur le plan de la prévention, qui permet de limiter les conséquences dommageables des catastrophes : normes antisismiques, restrictions des constructions et installations humaines dans les zones les plus menacées, renforcement des digues, systèmes d’alerte et de relogement des personnes déplacées, etc … On mesure que les décisions des autorités publiques, tant sur le plan national qu’international, sont indispensables.

- L’approche technologique permet d’abord de définir et de mettre en place les moyens nécessaires à l’assistance rapide aux victimes. Elle implique le développement des moyens de surveillance et d’alerte, sur une base nationale le plus souvent, mais qui peuvent être mis au service des différents gouvernements, éventuellement par l’entremise d’instances internationales. C’est ainsi qu’aux Etats-Unis, il avait été envisagé, après la fin de la guerre froide, de réaffecter une partie du système satellitaire d’observation de la Terre à la connaissance approfondie et précise des océans, qui est encore très déficiente – déplacement des courants, phénomènes climatiques et influence sur l’évolution de la surface, montée des eaux, etc … Ces données ne seraient pas utiles qu’à la connaissance fondamentale, mais aussi précieuses pour la prévention et l’alerte si nécessaire. On se souvient que, avant le tsunami asiatique de 2004, l’information disponible n’a pu être transmises qu’avec un retard très meurtrier.

Le développement des technologies est également indispensable pour renforcer l’efficacité de l’assistance aux victimes sur différents plans, sanitaires, alimentaires, en termes d’hébergement … Elle concerne certes les autorités publiques, mais demande la mobilisation préalable et la coopération organisée des milieux scientifiques, des ONG et de la société civile, notamment pour le financement des opérations. Sur ce dernier point, l’exemple du tsunami asiatique a montré les défauts du spontanéisme, qui gâche une solidarité très active des opinions publiques, manifestée par des dons abondants dont, en définitive, on ne connaît et on n’évalue guère l’utilisation. C’est dire qu’une réglementation publique en la matière serait fort utile.

- L’approche opérationnelle est d’abord la résultante des deux précédentes, puisqu’elle ne peut être mise en œuvre que si les décisions préalables ont été prises et les moyens définis et organisés. Elle est ensuite la plus visible, puisque c’est seulement sur le terrain qu’en définitive on peut apprécier l’efficacité de l’entreprise. Elle mobilise des moyens et des instances très variés, civils et militaires, publics et privés, nationaux et internationaux. Le rôle et l’expérience des militaires sont très utiles, car à certains égards ces opérations sont proches des opérations internationales de paix, pratiquées depuis longtemps par de nombreux pays. Au-delà de leurs missions de secours, des problèmes de sécurité peuvent aussi résulter du désordre qu’entraînent fréquemment les catastrophes. Le prépositionnement des services de sécurité civile doit aussi être adapté, les compétences nécessaires développées, les moyens de transport procurés.

Au fond, en détail, de façon segmentaire mais dispersée, le nombre et la qualité des moyens disponibles sont déjà remarquables. La question centrale est celle de leur coordination, qui doit être réalisée dans l’urgence et par définition sans planification préalable complète. On peut à tout le moins préparer à l’avance des accords types avec les pays concernés, indispensables pour l’envoi en territoire étranger de missions d’assistance, afin d’accélérer les interventions. Il faut aussi que puissent travailler ensemble ONG, agences internationales, services nationaux, contingents militaires. Il convient encore d’éviter les redondances, chacun voulant être sur le terrain. Enfin, au-delà de l’urgence, il faut se préoccuper des conditions et modalités de reconstruction, qui relève dans une certaine mesure d’une prévention bien comprise. Sur ces actions opérationnelles, le traité portant constitution de l’Union européenne comportait quelques dispositions, et il est vrai qu’elles relèvent des capacités et des valeurs de l’Europe. Ces projets ne sont pas abandonnés. Ils seront vraisemblablement repris sous d’autres formes.

Sur tous ces plans, les expériences acquises sont très précieuses, même si, comme on l’a dit, elles ne peuvent pas être généralisées, et les leçons que l’on peut tirer des récentes catastrophes éloquentes. Mais le risque est que l’hypnose médiatique qu’elles ont provoquées ne soit rapidement dissipée, l’attention des opinions publiques requise par d’autres événements, que les autorités publiques n’aient d’autres priorités, que des activités plus rentables ne mobilisent la recherche / développement. L’économie des catastrophes reste balbutiante : quel impact macro-économique ? Peut-on, et comment, indemniser les victimes ? A qui incombe en définitive la charge ? Comment contrôler l’emploi et l’efficacité des sommes engagées ? Ici comme ailleurs, les questions sont plus nombreuses que les réponses.

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