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L’Union Européenne, les Etats-Unis, la Chine, la Russie et les autres

Questions Internationales n°31, mai-juin 2008

samedi 16 octobre 2010

A mesure que l’Union européenne se développe, elle se trouve de plus en plus confrontée au monde extérieur. Elle s’est longtemps concentrée, et le reste à beaucoup d’égards, sur ses problèmes internes : perfectionnement de ses institutions, approfondissement de ses compétences, définition de sa nature et de ses objectifs. Les difficultés liées à l’admission de nouveaux membres et à la fixation de frontières définitives, ou encore les négociations commerciales internationales et les doutes sur la constitution d’une défense européenne mettent cependant en question l’identité – voire l’unité - de l’Union face au monde extérieur. En d’autres termes, autant le dedans que le dehors de l’Union posent problème à ses membres, sans que les solutions ou les perspectives ne se dessinent clairement.

La construction européenne se déroule un peu à l’instar de celle d’un labyrinthe, non seulement sur le plan bureaucratique - ou juridictionnel - qui ajoute les instances aux procédures, mais aussi sur celui du cheminement des projets qui trouvent plus de dérivatifs que d’issues. Y a-t-il un Minotaure caché en son cœur, qui avalera progressivement les membres, ou bien trouvera t-on un fil d’Ariane qui les ramènera à la lumière ? Ce Minotaure n’est-il qu’un fantôme ? Ou bien se transformera t-il en Thésée libérateur, qui trouvera la sortie et donnera une substance politique à l’UE ? Mais le fil d’Ariane qui guide Thésée ne devra pas seulement sortir du labyrinthe intérieur. Il lui faudra aussi guider l’UE et ses membres dans leurs rapports avec l’extérieur, et par là leur faire parcourir un autre labyrinthe dans lequel tous devront faire face à ces autres Minotaures, plus redoutables peut-être, que sont les grands Etats, Etats-Unis, Chine, Russie, auxquelles s’ajoutent désormais les grandes puissances émergentes.

 I. - L’UE, labyrinthe juridique et fantôme politique

- Le labyrinthe interne à l’Union est fondamentalement juridique. La construction européenne repose sur des êtres juridiques – institutions et règles qui pour certains, pour ceux qui doutent de la réalité de l’UE comme corps politique, ne sont que des fictions. Le droit communautaire, ensemble de traités de base, d’institutions communes et d’actes dérivés, a vocation à encadrer l’ensemble du comportement des Etats membres dans le contexte de l’Union. Techniquement, il s’intègre directement dans les droits internes et occupe une position prééminente dans la hiérarchie des normes. Matériellement, il pénètre dans tous les domaines de l’activité juridique des Etats membres et tend à se subordonner leur activité propre. Il aboutit à une sorte de panjuridisme, qui est la transposition communautaire de l’Etat de droit. Il est autosuffisant, dans la mesure où tous les problèmes que soulèvent son application par les Etats membres et les institutions communautaires peuvent être résolus par le recours exclusif à ses mécanismes, sans faire appel aux techniques du droit international général. Il constitue dans cette mesure un ordre juridique particulier, articulé sur le droit international, mais aussi autonome par rapport à lui.

C’est également un droit hyperrégulateur. Il pénètre tous les aspects de la vie juridique des Etats membres et de leurs ressortissants. Il tend à réglementer très en détail les questions dont il traite. Il ne se situe pas du tout dans un contexte libéral, il n’est nullement un droit du laissez-faire. Le souci d’unification des règles qui l’anime le conduit à imposer des réglementations précises et contraignantes, qui le font parfois percevoir par les assujettis comme un ordre de contrainte. Son objectif est toujours la liberté et la concurrence, mais organisées de façon à briser les protectionnismes internes et les discriminations nationales, par un volontarisme juridique affirmé. Le droit communautaire n’est pas pour autant un simple instrument. Il est aussi un droit porteur de valeurs, qui contribuent à définir l’identité de l’Union – la Convention européenne des droits de l’homme, initialement extérieure à la construction communautaire et aujourd’hui intégrée dans son cadre, y contribue largement, comme la Charte des droits fondamentaux, qui n’a pu cependant être dotée d’une autorité conventionnelle du fait de l’échec du traité constitutionnel. Porteuses d’identité, ces valeurs cherchent également à doter l’Union d’une légitimité politique qui, quant à elle, reste en débat.

Ce droit est enfin un droit essentiellement régulé par le juge communautaire, un droit caractérisé par une hypertrophie judiciaire, et la concurrence entre la Cour de Justice des Communautés Européennes et la Cour Européenne des Droits de l’Homme – voire les juridictions internes - complique encore cet aspect. Ce n’est donc pas seulement un ordre juridique, c’est aussi un ordre juridictionnel, et si impérialisme il y a dans la construction européenne, c’est sans doute un impérialisme judiciaire qu’il faudrait évoquer. Les juges se sont appuyés sur des dispositions assez vagues des traités de base et sur le caractère obligatoire de leur juridiction pour imposer une conception intégrationniste de l’ordre communautaire qui dépasse très probablement ce qu’avaient envisagé les auteurs des traités initiaux. On est très loin de la puissance de juger comme puissance nulle suivant Montesquieu. La capacité d’interpréter en dernier ressort les traités communautaires a placé les juges au cœur de la construction communautaire. La colonne vertébrale du modèle européen est ainsi juridique, et même juridictionnelle. L’impulsion, les ruptures restent politiques, qu’il s’agisse d’élargissement ou d’approfondissement, mais rapidement les juges occupent le terrain conquis et assurent l’irréversibilité de l’acquis communautaire, qui est essentiellement un patrimoine juridique commun.

- Le fantôme politique de l’UE est un autre nom de sa gouvernance – gouvernance, et non gouvernement. Collégiale, elle est dominée par des décisions intergouvernementales, par la recherche du compromis entre les membres. La règle majoritaire y est restreinte par l’exception des intérêts nationaux essentiels et par la faculté pour les membres, dans des cas limités, de se soustraire à des mesures communes. Tout ceci éloigne de l’esprit d’une domination étatique qui s’exercerait à l’intérieur de l’Union. Bien au contraire, les institutions et les règles sont agencées de façon à éviter la domination stable d’une majorité sur une minorité. Le fameux couple franco-allemand, aujourd’hui en question sinon en crise, n’a en particulier jamais exercé d’hégémonie, mais bien plutôt un Leadership, dans la mesure où sa capacité d’entraînement était fonction de la prise en considération des intérêts des autres membres, et où les deux Etats contribuaient largement au financement du budget communautaire. Mais aussi bien les limites de la pondération des votes en fonction des différences de population que l’exigence d’une double majorité, des peuples et des Etats, éloignent les processus décisionnels de l’UE des principes démocratiques.

Au-delà même de la gestion de l’UE par ses institutions, on peut s’interroger sur le caractère démocratique de l’entreprise politique de la construction européenne elle-même, caractère démocratique qui devrait en être le ressort. En réalité, c’est l’accord intergouvernemental qui en est l’âme, et il ne s’incarne pas dans un corps politique autonome. L’UE n’a pas su – pas encore ? – se fonder sur un principe de légitimité qui lui soit propre. Pour la plupart des « citoyens » de l’Union, la légitimité appartient aux Etats. L’Union n’a pas inventé un concept institutionnel qui dépasse l’Etat. Même l’Euro ne débouche pas véritablement sur une véritable gouvernance économique. On a beaucoup parlé du spill over, ou de l’engrenage communautaire, qui conduirait du technique au politique, de l’économique au politique, qui permettrait de construire l’Union comme un objet politique, c’est-à-dire perçu comme une source d’autorité légitime pour ses membres et leurs ressortissants. Force est de constater que l’engrenage est grippé, que le spill over ne fonctionne pas – ou plus.

L’échec référendaire, en 2005, du traité portant constitution de l’UE apparaît à cet égard comme un signal d’alarme : on n’enracinera pas la construction européenne sans les peuples, encore moins contre les peuples. Le traité dit simplifié, qui évite dans toute la mesure du possible le recours au referendum, transcendera t-il cette difficulté, ou ne fera t-il que relancer la question ? L’échec du « traité constitutionnel » est généralement imputé au corps électoral français. Il résulte aussi de la division interne des membres de l’Union, et pour simplifier, de l’opposition entre un projet continental, symbolisé par le couple franco-allemand, et un projet atlantique, symbolisé par le Royaume-Uni. Cette conception britannique est dominante à l’heure actuelle. Or elle écarte fondamentalement toute organisation politique de l’Europe. Le Royaume-Uni n’a nullement réalisé sa conversion européenne, il en reste à sa politique traditionnelle, qui est de diviser pour dominer. Dominer en s’appuyant sur les nouveaux Etats membres ou sur les membres périphériques, au profit des Etats-Unis et de l’idée d’un axe transatlantique voire, plus largement, d’une organisation à la fois économique et politico-militaire de l’Occident, dont l’OTAN serait le cœur – et par là le labyrinthe intérieur s’articule au labyrinthe extérieur.

 II. - L’UE, pôle régional dans un labyrinthe multipolaire

- L’UE est certainement un pôle organisateur régional, dans un premier cercle, celui de son environnement immédiat, celui des Etats qui ont vocation à devenir membres où y aspirent. La situation pour l’UE est dans ce cercle intermédiaire entre le dedans et le dehors. L’influence du modèle européen est alors maximale. Ces Etats se voient soumis à un processus d’intériorisation progressive de l’acquis communautaire. Ils doivent notamment adapter leur droit interne aux normes du droit communautaire, développer un Etat de droit, affermir les procédures de la démocratie représentative, lutter contre la corruption, garantir les droits de l’homme, protéger les minorités. Leur candidature les confronte à une sorte de normalisation juridique et institutionnelle. Mais si les candidats s’y plient, c’est bien parce qu’ils en escomptent des avantages à moyen terme. Il faut aussi constater que l’élargissement considérable de l’Union depuis quelques années a entraîné un sensible abaissement des standards européens sur les plans qui viennent d’être mentionnés. Cela est surtout sensible avec les dernières adhésions, et les perspectives d’entrée des Etats issus de l’ex-Yougoslavie, dont le Kosovo au statut contesté, ont peu de chances d’améliorer ce bilan.

Un deuxième cercle est constitué par les pays qui relèvent de la « politique de voisinage », politique dont les contours géographiques et matériels sont encore mal définis, et dont on ne sait pas vraiment si elle prélude à une future admission ou en est le substitut. La logique de cette politique repose sur l’attraction et non sur la domination. Si les pays bénéficiaires doivent se plier à certaines conditions, c’est bien dans la mesure où ils obtiendront des avantages en retour, suivant un mécanisme de réciprocité, donnant-donnant. On pourrait y ajouter le projet d’Union Méditerranéenne, voulu par la France comme transfiguration du processus de Barcelone, et qui vise à renforcer l’influence de l’UE dans un espace dont les caractères culturellement, politiquement, économiquement divisés contrastent fortement avec les principes, les valeurs, les méthodes de l’Union. Mais ce projet s’est heurté à de fortes résistances au sein même de l’UE, spécialement de la RFA, de sorte qu’il devra sans doute être revu à la baisse. Au surplus, dans cet espace, on rencontre d’autres grandes puissances qui ont vocation à être autant des concurrents, voire des rivaux, que des partenaires de l’Union. C’est ainsi que, en dépit de la nomination de Tony Blair, l’UE ne joue qu’un rôle marginal dans les tentatives de règlement du conflit israélo-palestinien.

En toute hypothèse, le modèle européen reste d’ordre régional. Cette limite lui est consubstantielle. Il n’a pas – pas encore - identifié ses frontières, mais il ne peut déboucher sur une réorganisation universelle des rapports internationaux. Ceci n’exclut pas une influence universelle, en excluant toutefois toute idée de domination. L’influence ne peut résulter que de l’exemplarité. L’influence devrait même résulter de l’exemplarité. Après tout, la réconciliation franco-allemande, dont procède toute l’entreprise, est le miracle des relations internationales d’après 1945, et un miracle à somme très positive. Beaucoup pourraient s’en inspirer avec profit : L’Inde et le Pakistan ; Israël et ses voisins, Palestiniens et pays arabes ; les deux Corées ; la Chine et le Japon, notamment. Le monde serait plus pacifique, plus prospère, plus stable, plus démocratique, s’il s’inspirait de ce modèle et l’imitait. Mais on voit bien qu’il n’en prend pas le chemin, et que le modèle européen n’a pas pour les autres valeur d’exemple.

- Dans le cadre mondial, l’Europe cherche certes à retrouver un message universel, sortir de la déchéance qui fut la sienne au sortir des deux guerres mondiales, soutenir un autre discours que ceux du colonialisme, du fascisme, du nazisme ou du communisme qui l’ont caractérisée durant une bonne partie du XXe siècle. Elle recherche une sorte de rédemption internationale, elle tente de faire bénéficier les autres Etats des leçons qu’elle a dû elle-même tirer d’un passé sanglant. On connaît l’importance en son sein du « devoir de mémoire », de la culpabilité historique qu’elle assume et qui lui tient parfois lieu de bonne conscience. Tout se passe comme si elle convertissait cette culpabilité en bonne volonté universelle, sans vouloir se doter des outils de la domination et sans même nourrir une ambition de Leadership. La plus visible, qui lui interdit précisément toute entreprise de domination, est d’ordre militaire. L’Europe est largement désarmée, et incapable à elle seule d’assurer la sécurité internationale, même sur ses marges. Elle ne peut pas non plus intervenir efficacement à l’extérieur. Soumise à un protectorat américain pour sa propre sécurité, protectorat institutionnalisé par l’OTAN, elle ne peut contribuer à la sécurité d’autrui que de façon subsidiaire. Une défense européenne plus autonome pourra t-elle se développer à l’intérieur de l’Alliance Atlantique, comme semble y aspirer le nouveau cours de la politique française ? La question reste ouverte.

Cependant le modèle européen s’oppose terme à terme à la visée hégémonique et à l’unilatéralisme américains, qui sont au fond pour lui le défi principal. Il ne s’y oppose ni ouvertement ni frontalement, il compromet avec elle, il doit s’y soumettre en partie mais il en est ontologiquement distinct et même séparé. Ce modèle européen ne peut sans doute pas être brisé de l’extérieur, mais bien plutôt fragmenté de l’intérieur, en raison des divisions de ses Etats membres sur sa nature, ses objectifs, ses moyens. En outre, dans le cadre universel, chaque Etat membre reprend largement son indépendance en dehors des négociations économiques. A l’ONU par exemple, les pays membres de l’UE conduisent leurs politiques propres, qui ne convergent pas nécessairement. Il n’en demeure pas moins que les valeurs communes de l’UE trouvent leur expression sur le plan universel : préférence pour le multilatéralisme ; coopération préférée à la confrontation ; réticences à l’égard de la coercition ; soutien aux mécanismes préventifs de non prolifération ; appui aux Nations Unies, aux opérations du maintien de la paix et aux actions de reconstruction des Etats ; soutien aux juridictions internationales pénales. Les membres de l’UE sont, collectivement, les principaux contributeurs au budget de l’ONU - plus du tiers -, même si cette puissance financière ne se transforme pas en influence politique.

Sans jamais aboutir à une véritable rupture avec les Etats-Unis, les chocs frontaux se sont multipliés au cours des dernières années. Ainsi, le recours unilatéral à la force dans l’affaire iraquienne – mais le clivage passait à l’intérieur de l’UE, de sorte qu’il n’opposait pas les Etats-Unis à l’Europe. Ainsi encore, l’attachement des pays européens à la défense de l’environnement et à l’action multilatérale pour limiter les conséquences du changement climatique. Très symbolique est la confrontation développée autour de la Cour Pénale Internationale. Les Etats-Unis se sont employés à conclure des accords bilatéraux avec les Etats parties à la Convention de Rome, tendant à exonérer les ressortissants américains de la juridiction de la CPI, alors que les pays européens luttent contre une prétention qu’ils considèrent contraire à la Convention. Ce combat juridique s’est étendu jusqu’au Conseil de sécurité, à propos de l’immunité des forces nationales engagées dans des opérations de paix. Les pays européens ont marqué des points dans cette confrontation, sans pour autant la remporter de façon décisive. Là se marque clairement l’opposition entre deux conceptions des rapports internationaux, l’une fondée sur la primauté du droit, l’autre sur celle d’une coercition à l’abri de toute entrave du droit international.

Le défi américain n’est pas le seul auquel soit confrontée l’UE. Les grandes puissances émergentes, ou réémergentes comme la Russie, se développent suivant une logique très différente de la sienne, et plus proche au fond de la logique traditionnelle américaine, celle des grandes puissances : volontiers nationalistes, coopératives ou conflictuelles sur le plan international, peu soucieuses des valeurs autrement que de façon rhétorique, peu désireuses de contribuer à un grand dessein qui organiserait de façon prospective les relations internationales. La préparation des JO de Pékin en fournit une triste illustration. Face à la Russie, l’UE doit gérer sa dépendance énergétique ; face à toutes ces puissances, notamment la Chine et l’Inde, elle doit assumer la concurrence pour les hydrocarbures et les matières premières ; face à d’autres producteurs, elle doit accepter la rivalité dans le domaine des exportations agricoles ; face à un nombre croissant de pays, il lui faut subir la compétition pour ce qui est des services ; les délocalisations vers les puissances émergentes contribuent à réduire son appareil industriel ; peu de partenaires sont prêts à négocier avec elle la limitation des flux migratoires. Au sein de l’OMC, l’UE dispose certes d’une forte capacité de négociation – mais précisément l’OMC est pour l’instant en panne, face aux accords régionaux, voire bilatéraux, qui tendent à se substituer aux règles multilatérales.

La redéfinition des liens avec les Etats-Unis demeure pour l’Union le problème principal. Sur le plan économique et financier, la sensibilité voire la vulnérabilité des pays européens face à la conjoncture américaine reste forte ; l’idée, promue par la RFA, d’une zone de libre échange entre l’UE et l’Amérique du Nord renforcerait leur interdépendance économique. Sur le plan de la sécurité, la coopération dans la lutte contre le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive est indispensable. Sur le plan politique, une rivalité sourde existe entre l’OTAN et l’UE : les Etats-Unis utilisent l’Alliance comme chausse pied pour l’adhésion à l’UE, et tendent ainsi à orienter, voire à contrôler, son élargissement ; le thème parfois évoqué d’une alliance élargie des démocraties tend à incorporer l’UE dans un monde occidental sans frontières, du Canada à l’Australie … Certes, l’interdépendance peut fonctionner au profit des uns ou des autres, et l’affaiblissement américain, aujourd’hui sensible, peut offrir davantage d’influence à l’Union. Mais saura t-elle se doter des instruments indispensables ? La question reste toujours ouverte de savoir si l’Union pourra devenir un acteur à part entière des relations internationales ou est condamnée à devenir un simple relais de la domination américaine.

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