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Impérialisme et droit international en Europe et en Amérique

Conclusions de Impérialisme et droit international en Europe et aux Etats-Unis, Emmanuelle Jouannet et Hélène Ruiz Fabri (dir.), Société de Législation comparée, 2007, p. 318 – 334.

mercredi 13 octobre 2010

1. Les quatre rapports très riches qui nous été présentés se suffisent à eux-mêmes, et mon propos n’est nullement de les résumer, ce qui serait les mutiler ; il n’est pas davantage de récapituler nos débats, car ce serait plier leur diversité à l’aune d’une perception subjective, rapide et superficielle. Chacun de ces textes et chacune de ces interventions doit être respectée et appréciée suivant ses mérites, dont je ne suis pas juge. Il me semble que ce que l’on m’a demandé n’est pas tant de conclure que d’apporter un regard extérieur, qui s’appuie sur les textes et sur les discussions, mais peut aussi se fonder sur son propre point de vue, nécessairement limité. Avant d’entrer dans le vif du sujet, deux observations préalables.

2. D’abord, les rapports se situent essentiellement dans le cadre des relations interétatiques. Il y est très peu question des sociétés civiles, des ONG, de la transnationalisation, d’altermondialisme, de tous les thèmes à la mode que le 11 Septembre a fait vieillir prématurément. En même temps, il en ressort que si l’on réfléchit sur l’organisation de la société internationale dans son ensemble, on ne peut le faire que dans un cadre interétatique. Ensuite, les rapports s’attachent très largement à des projets, à des idées. Ils relèvent autant - sinon plus - de l’analyse des idées politiques relatives à la société internationale que de l’étude de la réalité de cette société, sur la base des comportements concrets des Etats. Il faut alors constater que le discours impérial est beaucoup plus tenu par des intellectuels que par les responsables, qui sont plus modérés et pragmatiques. Tout particulièrement aux Etats-Unis, un courant intellectuel semble saisi par l’ubris de la domination – confirmant la formule d’Orwell, suivant laquelle le rêve des intellectuels a toujours été de s’emparer du fouet.

3. Ce qu’il y a donc de nouveau dans les relations internationales, ce n’est pas la compétition, la hiérarchie entre Etats, les visées impériales. Elles appartiennent au contraire à leur histoire et constituent toujours leur structure. Ce qu’il y a de nouveau, c’est que la figure du duel, qui a si longtemps dominé ces relations, a aujourd’hui - sans doute provisoirement - disparu, et que l’on est dans une situation, sinon d’unipolarité, tout au moins de prééminence américaine incontestée. Quelle forme prend cette prééminence, comment se situer par rapport à elle, existe-t-il des formules alternatives, tel est l’objet des observations qui suivent.

4. On peut partir d’une première distinction entre Empire et domination, car il me semble que l’on a utilisé le terme d’Empire ou d’impérialisme de façon un peu extensive, qui appelle précisions et nuances (I). On analysera ensuite successivement les deux modèles, américain (II) et européen (III), pour mesurer leurs différences, notamment quant à la conception et au rôle du droit international dans leur cadre, afin de déterminer en quoi ils peuvent – ou ne peuvent pas – être qualifiés d’impériaux.

 I. - Empire et domination

5. Il est frappant que dans les contributions présentées, on parle beaucoup plus d’Empire ou d’impérialisme que de droit international. Et il est vrai qu’entre eux il y a incompatibilité d’humeur. Non seulement ils relèvent de registres différents, l’impérialisme d’une thématique politique et le droit international d’une approche normative, mais a priori ils se contrarient. Le droit international repose sur l’égalité souveraine entre Etats et l’Empire sur la domination, sur la sujétion. Il convient cependant de nuancer ce dernier aspect, car le droit international est axiologiquement neutre, flexible et peut se prêter à toutes sortes de situations, y compris de domination – le cas des protectorats, étudié par Nathaniel Berman, est très éclairant sur ce plan. Il faudra précisément revenir sur la dimension proprement juridique, sur les instruments et les méthodes utilisés les Etats-Unis et par l’Union européenne pour atteindre leurs objectifs et étendre leur influence.

6. Si l’on s’arrête pour le moment à la notion d’Empire ou d’impérialisme telle qu’envisagée par les quatre contributions, on observe que les auteurs ne se sont pas arrêtés à une définition précise ou rigide de ces notions. Ils semblent l’envisager comme un phénomène de domination à formes multiples, mais qui relèvent toutes d’un même concept. Tel est particulièrement le cas de Robert Cooper, abondamment commenté par Barbara Delcourt. Il me semble à l’inverse qu’il convient, non pas d’enfermer la réalité dans des cadres trop étroits, mais de distinguer entre différentes modalités de domination - distinctions qui doivent permettre de caractériser et de comparer les Etats-Unis et l’UE à cet égard. De façon générale, ce qu’on envisage sous le terme d’Empire, c’est un phénomène de domination territoriale et humaine, économique et politique à visée universelle, qu’il s’agisse de l’entreprise elle-même – qui est l’impérialisme – ou de l’Empire constitué, qui est son produit ou son résultat. On peut déjà le distinguer d’autres formes de domination, et notamment l’hégémonie – le terme est aussi utilisé par les contributeurs. Or l’hégémonie est une forme non territoriale de domination, plus douce à certains égards, moins coûteuse également pour son bénéficiaire, qui adopte une vision plus étroite de son intérêt national – on y reviendra.

7. Pour ce qui est de l’Empire, on peut l’envisager comme concept, comme réalité et comme processus. Comme concept, l’Empire, le projet impérial est une sorte d’autisme, et d’autisme glouton. Autisme parce que le désir d’absorption et de soumission universelles qu’il comporte, d’unification territoriale et politique, de dépendance des sujets rejette, exclut l’autre, ne veut pas le considérer comme partenaire ou sujet de droit, mais comme simple objet, bon à capturer. On est très loin du monde de Kant ou même de Hobbes, c’est plutôt le monde de Parménide, une totalité close sur elle-même et qui comprend tout l’être, immuable et compact. Autisme glouton parce que l’Empire a vocation à s’étendre, à conquérir, et à le faire avec une parfaite bonne conscience, parce qu’il pense apporter l’unité, la paix et le progrès. On est donc en présence d’un concept d’Empire qui n’est pas nécessairement totalitaire, mais au minimum totalisant et qui veut absorber, réduire à l’unité, l’ensemble des entités politiques connues. A ce titre il est négateur du droit international, parce que l’Etat mondial est son projet ultime.

8. Comme réalité, les empires historiques sont loin de correspondre à ce concept. D’abord, du point de vue de l’universalité : seul l’Empire romain en a approché, dans le contexte du monde antique connu – mais en réalité on était loin du compte. Ensuite, du point de vue de l’unité : l’Empire romain rassemblait ainsi deux cultures, latine et grecque, qui sont restées distinctes et qui ont été la base de la séparation entre Empire d’Occident et Empire d’Orient. Par la suite, on a connu trois formes principales d’empires : les empires territoriaux, qui ont regroupé des cultures et des peuples très différents, unis par la proximité territoriale et la seule domination – Empire ottoman, russe, autrichien notamment. Les empires coloniaux, caractérisés par la dispersion territoriale et par l’hétérogénéité des populations, qui se sont subordonnés des civilisations plus ou moins lointaines et considérées comme inférieures - la diversité et l’inégalité étaient leur ressort même. Les empires idéologiques, dont l’URSS est l’exemple unique, et qui soumettaient des peuples très différents à un modèle unique de domination politique.

9. On voit déjà, avec ces trois formes, apparaître l’imperfection, et même la contradiction structurelle des empires. Elle se traduit par le fait que l’Empire n’est toujours qu’un processus, qu’un processus indéfini, jamais stabilisé, et aussi voué à l’échec. Aucun ne réalise l’universalité, c’est-à-dire qu’ils se heurtent à des prétentions concurrentes ou à des résistances insurmontables. Aucun ne réalise l’unité, et ils reposent sur des institutions et des règles fragmentées, parce qu’ils doivent tenir compte de la diversité culturelle de leurs composantes. Suivant la formule de Michel Serres, « l’empire en un mot dit le multiple inintégrable ». On peut certes mentionner l’édit de Caracalla qui, en 212, accorde la citoyenneté romaine à tous les sujets libres de l’Empire – mais c’est déjà le temps du déclin (étrange idée de Régis Debray de vouloir que les Etats-Unis l’imitent et accordent leur nationalité à tous les Occidentaux !). Aucun ne réalise la paix, parce que leur formation passe par la guerre, comme leur décomposition par la violence. Aucun ne réalise non plus de façon durable le progrès. L’Empire romain d’Occident débouche sur la longue nuit de l’esprit du Moyen Age, et l’Empire romain d’Orient sur « la dictature morne et stupide » de l’Empire Ottoman, pour citer Julien Gracq.

10. Si l’on dépasse maintenant cette question – substantielle, même si pour certains elle est de pur vocabulaire - il faut s’attacher à la comparaison entre deux entreprises de taille, de puissance, d’ambitions différentes : le projet mondial des Etats-Unis, et le projet européen, qui reste de dimension régionale . Ces deux projets à dimension internationale divisent le monde occidental autant qu’ils l’unissent, puisqu’ils se superposent à la relation transatlantique. Cette relation a d’abord été un élément majeur de la protection de l’Europe occidentale contre l’entreprise de domination soviétique. Elle s’est depuis lors muée en protectorat américain de l’Europe, non plus seulement occidentale, mais aussi centrale et en partie orientale. La pérennité de ce protectorat - qui est implicite et non accepté comme tel par tous les Etats européens, même si certains d’entre eux s’en accommodent fort bien - est loin d’être assurée. Même dans son cadre, se développe une sourde opposition entre l’approche américaine et l’approche européenne de la société internationale, qui se traduit également en termes juridiques, quant au sens et à la place du droit dans les relations internationales.

 II. - Le modèle américain d’hégémonie et le droit international

(a) Trois modèles successifs de puissance

11. Si nous commençons par le modèle américain de domination et la place qu’y occupe le droit international, il convient de partir de son évolution historique. Schématiquement, il est passé par trois phases. D’abord le modèle de Monroë, celui de l’isolationnisme continental . Il a duré un siècle, il a permis la construction de l’espace national américain, éliminé l’impérialisme européen en Amérique latine, impérialisme remplacé par la protection américaine de son indépendance, protection qui prélude à sa domination sur la majeure partie du continent, domination qui s’est développée au long du XXe siècle. Les Etats-Unis désapprouvent les empires coloniaux des puissances européennes, refusent notamment de participer à l’Acte général de Berlin de 1885. Parallèlement, ils deviennent la première puissance industrielle dans le monde au tournant du siècle, ce qui prépare leur entrée dans les relations internationales universelles avec la première guerre mondiale.

12. Apparaît ensuite le modèle internationaliste , qui va durer une cinquantaine d’années, avec les temps forts des présidences Wilson, puis Roosevelt et ses successeurs jusqu’au tournant du reaganisme au début de la décennie quatre vingt. C’est la période de la SdN et de l’ONU, et l’on sait le rôle joué par les USA dans leur fondation. Cette phase est loin d’être homogène. Elle est à l’inverse en dents de scie : les USA ne participent pas à la SdN, et dès la fin des années quarante l’universalisme onusien se trouve remplacé par une repli sur le monde occidental, lié à la confrontation Est-Ouest. L’OTAN apparaît comme une ONU en réduction, avec une logique sécuritaire plus affirmée, la substitution de la légitime défense collective à la sécurité collective, de la dimension militaire à la dimension politique. Ce modèle a pour traits caractéristiques la canalisation de la domination américaine par l’institutionnalisation, par le multilatéralisme hiérarchisé et coercitif. C’est le leadership, un projet collectif où chaque partenaire peut trouver son intérêt national, et nullement l’idée impériale.

13. Le modèle actuel est apparu dès les années 80. L’IDS (Initiative de Défense Stratégique, ou SDI) en est l’instrument et le symbole. Elle constitue une sorte de Plan Marshall inversé, qui isole, menace et subordonne au lieu d’unir, de récompenser et de libérer comme l’avait fait le Plan Marshall. Ce modèle n’est pas davantage un modèle impérial, mais un modèle hégémonique – c’est-à-dire une domination non territoriale, politiquement limitée, établie dans le seul intérêt national de son bénéficiaire à son propre avantage.

14. Les piliers de la domination américaine sont divers : on pourrait parler d’un polygone de domination, et résumer ces piliers par l’armée, le dollar, Hollywood, CNN et Internet. Un pilier militaire ; un pilier monétaire et par suite économique, puisqu’il symbolise le capitalisme financier qui est le modèle américain ; le pilier de l’imaginaire, celui du cinéma et de la télévision ; le pilier de l’information, enfin celui du développement technologique et de l’expansion culturelle, liés à Internet. Ce polygone de domination est un pentagone, qui selon les physiciens est la forme la plus stable. Tout ceci définit un modèle américain de puissance et de domination.

15. Dans cet ensemble, qui associe le visible et l’invisible, le réel et l’imaginaire, le hard et le soft, le pilier fondamental, celui qui est sans rival dans le monde, est assurément le pilier militaire. Il imprègne toute la domination américaine – militarisation de la politique étrangère, importance de la R / D du secteur de défense, jusqu’au fait que la prépondérance présidentielle s’appuie fortement sur sa qualité de « commandant en chef ». Ce pilier militaire, ce ne sont donc pas seulement les forces armées au sens étroit, mais aussi l’image de la puissance guerrière américaine, ainsi que la supériorité technologique et stratégique qui donne toujours un coup d’avance et conduit les adversaires à des stratégies asymétriques qui ne peuvent être que défensives – même avec « l’hyperterrorisme » du 11 Septembre et ses suites conflictuelles.

(b) Hégémonie américaine et droit international

16. Dans ce pentagone hégémonique, la place du droit international est très réduite, voire négative. En d’autres termes, l’entreprise de domination américaine est une tentative de déconstruction du droit international classique. La formule de « droit international nationaliste », utilisée par Alejandro Lorite Escorihuela, la résume fort bien. Là encore, on peut la ramener à un autre polygone, qui est également un pentagone, et la modéliser autour de cinq éléments : l’instrumentalisation du droit international ; la discrimination ; la dérégulation ; l’unilatéralisme ; la coercition.

17. L’instrumentalisation signifie que le droit international n’est nullement considéré comme un cadre constitutif dans lequel l’action de l’Etat devrait se déployer, auquel elle serait par nature subordonnée. Il n’est pas davantage porteur de valeurs, qui constitueraient une sorte de légitimité universelle. Il est une simple « boîte à outils » - le terme de toolbox est couramment employé par les responsables américains - autant pour les institutions que pour les règles, y compris multilatérales. Elles ne sont que des instruments offerts à la libre utilisation par les Etats. En fonction des circonstances, on pourra s’appuyer sur le Conseil de sécurité, l’OTAN, une coalition ad hoc. Pour les règles, un propos de John Bolton, tenu à Boston, le 30 septembre 2004, peut suffire : la coutume internationale n’est pas faite par les professeurs de droit ; ils nous disent que la coutume internationale est constituée par la pratique des Etats. Et bien, si la règle ne nous plaît pas, on change la pratique.

18. La discrimination peut être entendue en un double sens. D’un côté, les Etats-Unis sont un Etat à part, qui a droit à un traitement singulier, en fonction de ses responsabilités internationales et de son statut d’unique puissance mondiale. Les USA ne peuvent pas être soumis à la loi commune. Elle peut valoir pour les autres, mais pas pour eux. D’un autre côté, il y a des Etats qui précisément ne respectent pas cette loi commune – les Rogue States, les States of Concern, l’Axe du mal. Ils doivent être identifiés, dénoncés, éventuellement châtiés. Les Etats-Unis ne s’arrêtent pas à l’apparente contradiction qui pourrait faire d’eux le principal Rogue State, parce qu’ils sont convaincus du caractère bienfaisant de leur hégémonie (benign hegemony).

19. La dérégulation conduit les Etats-Unis à s’affranchir des réglementations qui les gênent, parce qu’elles sont statiques, bureaucratiques, qu’elles sont des obstacles au progrès tel qu’ils le conçoivent. Cette dérégulation correspond a un mouvement de fond déjà ancien, depuis la rupture en 1971 avec les accords de Bretton Woods et les taux de change fixes, puis la dérégulation du transport aérien à partir de 1977. Elle nourrit une double politique : d’un côté les Etats-Unis se tiennent à l’écart de nombreuses conventions multilatérales récentes – ainsi Montego Bay, le TICE, Ottawa et les mines anti-personnel, le Protocole de Kyoto sur l’environnement, la CPI, la convention sur la diversité culturelle ; de l’autre ils cherchent à paralyser voire à détruire certaines de ces conventions, tout particulièrement la CPI, et plus largement l’entreprise de l’arms control, c’est-à-dire les instruments préventifs de limitation des armements. Ils cherchent aussi à s’abstraire du jus in bello, ou droit humanitaire.

20. L’unilatéralisme est l’autre face de la dérégulation. C’est à la fois un unilatéralisme de refus, dont la non participation aux conventions mentionnées offre des exemples répétitifs, et un unilatéralisme de promotion, lorsqu’on explique que l’universalisation de la loi américaine est la meilleure solution dans certains domaines – ainsi pour la régulation d’Internet. C’est plus largement un unilatéralisme qui donne la primauté absolue au droit interne américain sur le droit international – ainsi peu importe que le Conseil de sécurité n’autorise pas le recours à la force armée si une résolution du Congrès américain l’autorise. Cette doctrine porte un nom – qui n’est pas le dualisme, mais le monisme à primauté du droit interne, tel qu’André Decencière-Ferrandière en a fait la théorie, et qui revient à la négation du droit international. Ce monisme à primauté du droit américain est cependant corrigé – mais il est aussi protégé - par un bilatéralisme inégalitaire. Il permet aux Etats-Unis d’obtenir que d’autres Etats les exonèrent de certaines obligations internationales, et leur volonté de protéger leurs ressortissants de la juridiction de la CPI est exemplaire à cet égard.

21. La coercition repose largement sur la volonté de libérer l’emploi de la force armée. C’est là l’objectif central, même si ce n’est pas le seul : on pourrait y ajouter l’idée que les décisions de l’OMC ne privent pas les Etats-Unis de recourir à des contre mesures. L’ouverture d’un droit inconditionné de recourir à la force armée rassemble cependant l’unilatéralisme, la dérégulation, la discrimination et la coercition. Elle ne s’y limite pas, puisqu’elle offre aussi un exemple d’instrumentalisation du droit international : pour développer la coercition, on utilisera les outils juridiques disponibles en fonction des circonstances, Conseil de sécurité (par exemple avec les Rés. 1373 et 1540), l’OTAN, les coalitions ad hoc (dont la PSI, ou Initiative de sécurité contre la prolifération, est une forme récente), voire les « sanctions » unilatérales (Inde / Pakistan). De façon plus générale, les Etats-Unis préfèrent les régimes coercitifs aux régimes préventifs, et la liberté à la régulation. Au lieu d’engager les autres Etats dans un partenariat coopératif, il convient d’identifier les pays dangereux, de les isoler et de leur appliquer les mesures coercitives appropriées.

22. On mesure ainsi en quoi l’ensemble dessine une domination de type hégémonique et non impérial. La puissance hégémonique refuse de se charger des responsabilités territoriales et politiques, d’assurer directement l’administration territoriale et humaine, parce que trop coûteuses, de procéder à la reconstruction des Etats – sauf si elle ne peut faire autrement, comme en Iraq. Elle s’appuie sur des accords de préférence bilatéraux, sur des bases militaires, sur la recherche d’avantages économiques, tant par l’organisation de l’ouverture des échanges que par l’accès privilégié aux ressources naturelles, notamment énergétiques. Politiquement, elle évoque davantage Bismarck – le grand homme du XIXe siècle selon H. Kissinger ( Diplomatie) - qui voulait se placer au centre de tous les équilibres, que Gladstone - qui voulait autant que possible se tenir à l’écart d’un monde arriéré et dangereux. Cette domination, qui est aussi une sorte de compromis entre l’isolationnisme et l’interventionnisme, est beaucoup plus défensive qu’il n’y paraît.

(c) Une hégémonie fragile

23. L’ensemble souligne aussi la fragilité de l’entreprise. Pour simplifier, et pour en rester au plan des relations interétatiques, elle se heurte à une triple résistance : l’absence de légitimité politique du projet ; l’impossibilité de soumettre des pôles de puissance autonomes ; la résistance structurelle du droit international.

24. L’absence de légitimité politique du projet . La légitimité est certainement le concept majeur dans l’ordre politique, même s’il est difficile à définir. Ce qui est clair à son sujet, c’est que l’on ne s’attribue pas à soi-même, et qu’elle doit être conférée, et au minimum reconnue par les autres. Ce concept a été mis en valeur sur le plan international par Guglielmo Ferrero notamment, qui voit dans la paix de Vienne la base d’un ordre stable pour le XIXe siècle (Talleyrand au Congrès de Vienne). Il implique au minimum l’obéissance volontaire des assujettis, qu’on les dénomme sujets ou citoyens, leur sentiment que l’autorité qui s’exerce sur eux est acceptable parce qu’en définitive bienfaisante. Or tel n’est pas le cas, au moins pour une large partie des Etats. Les Etats-Unis ont même régressé de ce point de vue, et l’affaire iraquienne a constitué un tournant. L’idée est largement répandue que les Etats-Unis ne proposent pas un projet mondial où chacun pourrait trouver sa place, ce qui caractérise le leadership, mais une domination à leur seul profit et dans leur seul intérêt national.

25. Les Etats-Unis ne peuvent pas non plus invoquer une légitimité de substitution. Pas le progrès, car les efforts de développement de l’Amérique latine, avec l’Alena par exemple, ne sont pas convaincants. Quant à la Russie, qui s’ouvrait à l’influence américaine et souhaitait un partenariat privilégié, elle est plutôt en train de subir un désossage systématique de ses anciennes zones d’influence, notamment en Asie centrale. Pas la paix, car on ne les voit pas régler au fond les conflits internationaux - conflit israélo-palestinien, violence endémique en Afrique, conflit indo-pakistanais - ni même maîtriser les risques de prolifération des armes nucléaires en Corée du Nord ou en Iran, et pas davantage sortir de l’impasse iraquienne. Certains soutiennent même – ce qui est probablement excessif - que les Etats-Unis encouragent le chaos, car il est le moyen de désorganiser pour régner.

26. L’impossibilité de soumettre des pôles de puissance autonomes sinon antagonistes - Inde, Chine notamment, mais aussi monde arabe - qui restent largement rétif aux valeurs américaines, voire l’Europe, malgré ses divisions sur lesquelles on va maintenant revenir. Tout se passe comme si existait en réalité une multipolarité latente, mais beaucoup plus enracinée que ne le pensent les hérauts du modèle américain. Sans retenir ici la thèse décliniste de la puissance américaine, on peut s’interroger avec certains auteurs américains sur le point de savoir si le principe organisateur de la société internationale contemporaine n’est pas, davantage que l’hégémonie américaine, la résistance à l’hégémonie américaine.

27. La résistance structurelle du droit international . Les principes de la souveraineté des Etats, de leur égalité, la place centrale que constitue à occuper le Conseil de sécurité comme source de légitimité internationale en dépit des critiques qui lui sont adressées, conduisent à penser que l’ordre international légitime, c’est-à-dire l’ordre politique de la société internationale, repose toujours sur des données classiques, qui associent éléments juridiques et politiques : égalité juridique ; exigence du consentement individuel aux règles internationales ; inégalité politique ; recherche de l’intérêt commun, et multilatéralisme de compromis – un équilibre dont l’ONU est le conservatoire et l’OMC est aujourd’hui le produit, équilibre certes imparfait, certes inachevé, mais le plus abouti à ce jour.

 III. - Le modèle européen d’influence et le droit international

28. Le modèle européen s’oppose terme à terme à la visée hégémonique américaine. Il ne s’y oppose ni ouvertement ni frontalement, il compromet avec elle, il doit s’y soumettre en partie mais il en est ontologiquement distinct et même séparé. Ce modèle européen ne peut sans doute pas être brisé de l’extérieur, mais bien plutôt fragmenté de l’intérieur, en raison des divisions de ses Etats membres sur sa nature, ses objectifs, ses moyens. A cet égard le danger pour lui n’est pas tant l’échec du projet de traité instituant une constitution pour l’Europe que la conception britannique de l’Europe : le Royaume-Uni relaie en large partie l’entreprise hégémonique des Etats-Unis, en aspirant à y trouver les voies d’une sous hégémonie européenne à son propre bénéfice. Considérons ce modèle européen d’abord par rapport à lui-même, ensuite par rapport à l’extérieur.

(a) Le modèle européen par rapport à lui-même

29. Le modèle européen est articulé à la Charte des Nations Unies , et se développe dans son contexte. Plus précisément, en réalisant la construction européenne, les Etats membres semblent vouloir donner corps à un article de la Charte, l’art. 55, qui contient une vision très extensive de la coopération économique et sociale internationale. On y évoque le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi, la culture et l’éducation, le respect des droits de l’homme pour tous. L’objectif est de créer les conditions nécessaires aux relations pacifiques et amicales entre les nations. En d’autres termes, il s’agit toujours de sécurité internationale, mais par enracinement de la paix entre les Etats, par opposition à la conception sécuritaire – et militaire - qui est celle du Chapitre VII et des moyens coercitifs du Conseil de sécurité. Cette paix structurelle, c’est précisément le premier objectif des Communautés puis de l’Union européenne, et celui qu’elle a le mieux atteint, puisqu’une guerre entre ses membres est devenue impensable.

30. Les éléments politiques sur lesquels s’appuie le modèle sont la gouvernance collégiale ; la prédominance de l’intergouvernementalité ; l’exercice en commun de compétences publiques, qu’elles relèvent traditionnellement du champ des relations internationales ou du domaine des affaires intérieures ; la démocratie politique, aussi bien sur le plan interne que sur celui des institutions communes, avec pondération des votes en fonction des différences de population ; la recherche du compromis entre les membres ; la règle majoritaire, avec l’exception des intérêts nationaux essentiels et la faculté pour les membres, dans des cas limités, de se soustraire à des mesures communes. Tout ceci éloigne de l’esprit d’une domination étatique qui s’exercerait à l’intérieur de l’Union. Bien au contraire, les institutions et les règles sont agencées de façon à éviter la domination stable d’une majorité sur une minorité. Le fameux couple franco-allemand n’a en particulier jamais exercé d’hégémonie, mais bien plutôt un leadership, dans la mesure où sa capacité d’entraînement était fonction de la prise en considération des intérêts des autres membres, et où les deux Etats contribuaient largement au financement du budget communautaire.

31. Dans son rapport avec le droit international , le modèle européen est aussi original que le modèle américain, mais dans un tout autre sens. Il s’inscrit dans un autre pentagone, non pas de déconstruction du droit, mais à l’inverse de dépassement du droit international classique. On peut résumer comme suit ces cinq éléments : le modèle européen s’organise à partir du droit international conventionnel, pour former un ensemble autosuffisant, qui est hyperrégulateur, porteur de valeurs communes, et essentiellement régulé par des juridictions communautaires.

32. La construction européenne repose sur le droit international, dont elle emprunte les techniques éprouvées – traités, organes internationaux et leurs actes dérivés, suivant des procédés déjà éprouvés dans d’autres cadres et sous d’autres formes. Simplement, le rôle du droit écrit, à partir des traités et des normes dérivés, y est presque exclusif et nettement plus développé qu’en droit international général.

33. Le droit communautaire, ensemble de traités de base, d’institutions communes et d’actes dérivés, a vocation à encadrer l’ensemble du comportement des Etats membres dans le contexte de l’Union. Techniquement, il s’intègre directement dans les droits internes et occupe une position prééminente dans la hiérarchie des normes. Matériellement, il pénètre dans tous les domaines de l’activité juridique des Etats membres et tend à se subordonner leur activité propre. Il aboutit à une sorte de panjuridisme, qui est la transposition communautaire de l’Etat de droit. Il est autosuffisant, dans la mesure où tous les problèmes que soulève son application par les Etats membres et les institutions communautaires peuvent être résolus par le recours exclusif à ses mécanismes, sans faire appel aux techniques du droit international général. Il constitue dans cette mesure un ordre juridique particulier, articulé sur le droit international, mais aussi autonome par rapport à lui.

34. C’est également un droit hyperrégulateur, non seulement parce qu’il pénètre tous les aspects de la vie juridique des Etats membres et de leurs ressortissants, mais aussi par sa tendance à réglementer très en détail les questions dont il traite. Il ne se situe donc pas du tout dans un contexte libéral, ce n’est nullement un droit du laissez-faire. Le souci d’unification des règles qui l’anime le conduit à imposer des réglementations précises et contraignantes, qui le font parfois percevoir par les assujettis comme un ordre de contrainte. Son objectif est toujours la liberté et la concurrence, mais organisées de façon à briser les protectionnismes internes et les discriminations nationales, par un volontarisme juridique affirmé.

35. Le droit communautaire n’est pas un simple instrument. Il est aussi un droit porteur de valeurs, qui contribuent à définir l’identité de l’Union – la Convention européenne des droits de l’homme, initialement extérieure à la construction communautaire et aujourd’hui intégrée dans son cadre, y contribue largement, comme la Charte des droits fondamentaux, qui n’a pu cependant être dotée d’une autorité conventionnelle du fait de l’échec du traité constitutionnel. Porteuses d’identité, ces valeurs cherchent également à doter l’Union d’une légitimité politique qui, nous y reviendrons, reste en débat.

36. Ce droit est enfin un droit essentiellement régulé par le juge communautaire, un droit caractérisé par une hypertrophie judiciaire, même si la concurrence entre la CJCE et la CEDH – voire les juridictions internes - corrige un peu cet aspect, tout en le compliquant. Ce n’est donc pas seulement un ordre juridique, c’est aussi un ordre juridictionnel, et si impérialisme il y a dans la construction européenne, c’est sans doute un impérialisme judiciaire qu’il faudrait évoquer. Les juges se sont en effet appuyés sur des dispositions assez vagues des traités de base et sur le caractère obligatoire de leur juridiction pour imposer une conception intégrationniste de l’ordre communautaire qui dépasse très probablement ce qu’avaient envisagé les auteurs des traités initiaux. On est très loin de la puissance de juger comme puissance nulle suivant Montesquieu. La capacité d’interpréter en dernier ressort les traités communautaires a placé les juges au cœur de la construction communautaire.

37. Ainsi la colonne vertébrale du modèle européen est juridique, et même juridictionnelle. L’impulsion, les ruptures restent politiques, qu’il s’agisse d’élargissement ou d’approfondissement, mais rapidement les juges occupent le terrain conquis et assurent l’irréversibilité de l’acquis communautaire, qui est essentiellement un patrimoine juridique commun. Ce patrimoine est une sorte de précipité juridique, pour reprendre l’expression d’un de nos présentateurs. On peut se demander si l’entreprise politique, quant à elle, est réellement démocratique, tant elle substitue l’accord intergouvernemental, ou alors la décision technocratique, à la délibération parlementaire ou aux consultations populaires – sans parler du rôle croissant et mal contrôlé des lobbies économiques. L’échec du référendum constitutionnel apparaît à cet égard comme un signal d’alarme : on n’enracinera pas la construction européenne sans les peuples, encore moins contre les peuples, et la dynamique proprement juridique trouve là sa limite.

(b) Le modèle européen par rapport à l’extérieur

38. C’est dans cette dimension extérieure que la comparaison avec le modèle américain a le plus de sens. Par rapport à l’Europe elle-même, la comparaison vaudrait davantage avec le droit interne américain. Vers l’extérieur, le comportement international de l’Union et de ses membres marque une rupture avec un passé guerrier et conquérant, avec l’impérialisme colonial. Il ne signifie pas pour autant désintérêt et non intervention. A l’inverse, l’Union et ses membres se préoccupent beaucoup du monde extérieur, et pas seulement comme d’un marché ouvert à la compétition économique. Le « droit d’ingérence » sur la base du droit humanitaire est par exemple un thème largement européen. Il implique que l’on se mêle des affaires des autres, et parfois que l’on agit à leur place. Peut-on pour autant parler, comme le fait Barbara Delcourt, d’un « impérialisme libéral » ? L’expression est d’abord contradictoire dans les termes, à l’instar du prétendu « despotisme éclairé ». Elle ne correspond pas ensuite à la réalité, surtout parce que l’UE n’en a pas les moyens, sauf l’égard des Etats qui aspirent à la rejoindre – ce qui conduit à distinguer plusieurs cercles d’influence extérieure de l’Union.

39. Le premier cercle est constitué par les pays européens qui ont vocation à devenir membres de l’UE . Ils se voient soumis à un processus d’intériorisation progressive de l’acquis communautaire. Ils doivent notamment adapter leur droit interne aux normes du droit communautaire, développer un Etat de droit, affermir les procédures de la démocratie représentative, lutter contre la corruption, garantir les droits de l’homme, protéger les minorités. Leur candidature les confronte donc à une sorte de normalisation juridique et institutionnelle. Faut-il y voir un impérialisme de l’UE ? Certainement pas, car nul n’est obligé d’être candidat – la Suisse et la Norvège démontrent que l’on peut être en Europe et pas dans l’Union – et si les candidats se plient à ces exigences, c’est bien parce qu’ils en escomptent des avantages à moyen terme. Il faut aussi ajouter que l’élargissement considérable de l’Union depuis quelques années a entraîné un sensible abaissement des standards européens sur les plans que l’on vient de mentionner.

40. Le deuxième cercle est constitué par qui relèvent de la « politique de voisinage » , politique dont les contours géographiques et matériels sont encore mal définis, et dont on ne sait pas vraiment si elle prélude à une future admission ou en est le substitut. Là encore, la logique de cette politique repose sur l’attraction et non sur la domination. Si les pays bénéficiaires doivent se plier à certaines conditions, c’est bien dans la mesure où ils obtiendront des avantages en retour, suivant un mécanisme de réciprocité, donnant-donnant, ou do ut des, pour le dire en termes plus nobles. Si asymétrie il y a, c’est plutôt par rapport aux voisins des voisins qui, quant à eux, peuvent s’interroger. Mais on verra difficilement des indices d’impérialisme dans cette limitation de l’espace territorial de l’Union.

41. Le troisième cercle est constitué par les pays ACP , avec lesquels l’Union entretient des rapports conventionnels de nature à favoriser leurs échanges et leur développement, par l’octroi d’avantages économiques. Il est vrai que beaucoup d’entre eux sont d’anciennes colonies de l’un ou de l’autre des anciennes puissances coloniales européennes. Il est vrai que l’intérêt qui leur est ainsi manifesté doit beaucoup à l’influence que ces anciennes puissances souhaitent conserver dans ces espaces. Il est vrai que, en contrepartie des avantages qui leur sont consentis, l’idée s’impose de plus en plus de leur appliquer des critères de « bonne gouvernance », des mécanismes de surveillance électorale, de les mettre en quelque sorte sous contrôle démocratique. Cette assistance à la construction d’Etats de droit peut-elle être considérée comme un instrument d’ « impérialisme libéral » ? Il est difficile de tirer cette conclusion, car la méthode n’est nullement coercitive, et repose sur une logique contractuelle.

42. Le quatrième cercle est le cercle universel . Dans ce cadre, chaque Etat membre reprend largement son indépendance en dehors des négociations économiques. A l’ONU par exemple, les pays membres de l’UE conduisent leurs politiques propres, qui ne convergent pas nécessairement. Il en est de même pour ce qui est de l’attitude à l’égard des Etats-Unis. Il n’en demeure pas moins que les valeurs communes de l’UE trouvent leur expression sur le plan universel : préférence pour le multilatéralisme ; coopération préférée à la confrontation ; réticences à l’égard de la coercition ; soutien aux mécanismes préventifs de non prolifération (clause de « non prolifération » introduite dans divers traités) ; appui aux Nations Unies, aux opérations du maintien de la paix et aux actions de reconstruction des Etats ; soutien aux juridictions internationales pénales. Les membres de l’UE sont au demeurant, collectivement, les principaux contributeurs au budget des NU (plus du tiers), même si cette puissance financière ne se transforme pas en influence politique.

(c) Deux modèles opposés

43. Reste à revenir sur la confrontation entre le modèle juridico-juridictionnel européen et le modèle d’hégémonie coercitive des Etats-Unis . Sans jamais aboutir à une véritable rupture, les chocs frontaux se sont multipliés au cours des dernières années. Ainsi, le recours unilatéral à la force dans l’affaire iraquienne – mais le clivage était intériorisé par l’UE, et n’opposait pas les Etats-Unis à l’Europe. Ainsi encore, l’attachement des pays européens à l’entreprise classique d’arms control préventif, par opposition aux tentations américaines de développer une contre prolifération coercitive – mais les deux positions se complètent dans l’affaire iranienne, ou avec la PSI : une impasse en la matière serait aussi bien la faillite de la non prolifération qu’un échec pour la contre-prolifération.

44. Au fond, la confrontation majeure, quoique plus discrète, s’est développée autour de la CPI. Les Etats-Unis, on l’a dit, s’emploient à conclure des accords bilatéraux avec les Etats parties à la Convention de Rome, tendant à exonérer les ressortissants américains de la juridiction de la Cour internationale pénale, alors que les pays européens luttent contre cette prétention et la considèrent contraire à la Convention. Ce combat juridique s’est étendu jusqu’au Conseil de sécurité, à propos de l’immunité des forces nationales engagées dans des opérations de paix. Les pays européens ont marqué des points dans cette confrontation, sans pour autant la remporter de façon décisive. Là se marque clairement l’opposition entre deux conceptions des rapports internationaux, l’une fondée sur la primauté du droit, l’autre sur celle d’une coercition à l’abri de toute entrave du droit international.

45. On pourrait, avec Robert Kagan, y voir l’opposition entre Mars et Vénus, entre la puissance et la faiblesse, entre les valeurs « masculines » et « féminines », entre la droiture – on se dresse face à son ennemi – et le biais – on ruse avec lui. On peut aussi, si l’on prolonge les références antiques en mobilisant cette fois la Grèce au profit de l’Europe, y retrouver l’opposition entre Achille – le bouillant Achille, toujours dans l’urgence, toujours prêt à combattre et finalement détruit – et Ulysse – le rusé Ulysse, ni moins courageux, ni moins résolu, mais qui mesure ses forces, sait faire du temps son allié et user de moyens détournés pour parvenir à ses fins. Si l’on passe des Dieux aux mortels, et à ceux qui le sont particulièrement, les gladiateurs, on rencontre la lutte du mirmillon – qui combat avec des armes offensives et brandit le glaive - et du rétiaire – qui jette le filet et enserre son adversaire dans un réseau dont il ne peut se dépêtrer.

46. Tous ces comportements et postures ne définissent ni une réalité ni un projet impérialiste de l’Union Européenne , libéral ou pas. On pourrait plutôt dire que l’Europe cherche à retrouver un message universel, sortir de la déchéance qui fut la sienne au sortir des deux guerres mondiales, soutenir un autre discours que ceux du colonialisme, du fascisme, du nazisme ou du communisme qui l’ont caractérisée durant une bonne partie du XXe siècle. Elle recherche une sorte de rédemption internationale, elle tente de faire bénéficier les autres Etats des leçons qu’elle a dû elle-même tirer d’un passé sanglant. On connaît l’importance en son sein du « devoir de mémoire », de la culpabilité historique qu’elle assume et qui lui tient parfois lieu de bonne conscience : tout se passe comme si elle convertissait cette culpabilité en bonne volonté universelle, sans vouloir se doter des outils de la domination et sans même nourrir une ambition de leadership. Le modèle européen est à cet égard affecté par des limites infranchissables. Le cas du Royaume-Uni est toutefois singulier dans ce contexte, on va y revenir dans un instant.

(d) Les limites du modèle européen

47. La plus visible, qui lui interdit précisément toute entreprise de domination, est d’ordre militaire. L’Europe est largement désarmée, et incapable à elle seule d’assurer la sécurité internationale, même sur ces marges. Elle ne peut pas non plus intervenir efficacement à l’extérieur. Soumise à un protectorat américain pour sa propre sécurité, protectorat institutionnalisé par l’OTAN, elle ne peut contribuer à la sécurité d’autrui que de façon subsidiaire.

48. La plus structurelle, qui commande au demeurant cette infirmité militaire, est l’absence de légitimité politique du projet européen . Le projet européen ne débouche pas sur une construction politique parce qu’elle n’a pas encore identifié son principe de légitimité, pas inventé un concept institutionnel qui dépasse l’Etat. On a beaucoup parlé du spill over, ou de l’engrenage communautaire, qui passerait en quelque sorte mécaniquement du technique au politique, de l’économique au politique, qui permettrait de construire l’Union comme un objet politique, c’est-à-dire perçu comme une source d’autorité légitime pour ses membres et leurs ressortissants. Force est de constater que l’engrenage est grippé, que le spill over ne fonctionne plus. Même l’Euro ne débouche pas véritablement sur une véritable gouvernance économique.

49. En toute hypothèse, le modèle européen reste d’ordre régional . Cette limite lui est consubstantielle. Il n’a pas – pas encore - identifié ses frontières, mais il ne peut déboucher sur une réorganisation universelle des rapports internationaux. Ceci n’exclut pas une influence universelle – mais exclut toute idée de domination. L’influence ne peut résulter que de l’exemplarité. L’influence devrait même résulter de l’exemplarité. Après tout, la réconciliation franco-allemande, dont procède toute l’entreprise, est le miracle des relations internationales d’après 1945, et un miracle à somme très positive. Beaucoup pourraient s’en inspirer avec profit : Inde / Pakistan – Israël / Voisins arabes – Les deux Corées – Chine / Japon, notamment. Le monde serait plus pacifique, plus prospère, plus stable, plus démocratique, s’il s’inspirait de ce modèle et l’imitait. Mais on voit bien qu’il n’en prend pas le chemin.

50. La limite la plus profonde est probablement la division interne des membres de l’Union , et pour simplifier, l’opposition entre un projet continental, symbolisé par le couple franco-allemand, et un projet atlantique, symbolisé par le Royaume-Uni. Cette conception britannique est dominante à l’heure actuelle. Or elle écarte fondamentalement toute organisation politique de l’Europe. Le Royaume-Uni n’a nullement réalisé sa conversion européenne, il en reste à sa politique traditionnelle, qui est de diviser pour dominer. Cette conception montre que le Royaume-Uni n’a pas pour sa part renoncé à une vision impériale des relations internationales – les propos de Robert Cooper le démontrent - vision impériale qui se déploie sur un double registre : à l’égard de l’Europe elle-même, à l’égard de l’extérieur ensuite.

51. A l’égard de l’Europe, on est frappé par le vocabulaire utilisé par certains chercheurs ou responsables britanniques. On lit par exemple que l’Union devrait prendre la dénomination de « Commonwealth ». On lit que l’identité européenne est une idée fausse, que seules comptent les nations. On est aussi frappé par le comportement britannique, qui, un peu à l’instar des Etats-Unis sur le plan universel, revendiquent un statut privilégié en Europe : ne pas participer à l’espace Schengen ; ne pas participer à l’Euro ; conserver un rabais sur leur contribution financière ; exercer cependant le leadership de l’Union. On peut en fournir une explication, qui dépasse l’insularité et s’appuie sur la psychologie collective, « l’esprit général d’une nation » cher à Montesquieu. Les Britanniques ont le sentiment qu’ils ont gagné la Seconde guerre mondiale, alors que la construction européenne a été définie et réalisée par des Etats qui, à un titre ou à un autre, étaient des vaincus. Les Britanniques n’ont pas compris, ou refusent de comprendre que, comme tous les Etats membres de l’Union, ils ont en réalité perdu la Seconde guerre mondiale.

51. Au fond, et un peu caricaturalement, la vision britannique de l’Europe a un modèle, et ce modèle est Chypre, sorte de miniature périphérique de l’ensemble. Chypre est divisé en trois zones : une zone de souveraineté britannique ; une zone occupée par la Turquie – dont les Britanniques appuient la candidature à l’UE, quoique puissance occupante ; entre les deux, une population qui n’a qu’une identité restreinte, qui n’a pas vraiment le droit d’être elle-même, c’est-à-dire grecque. L’ensemble est certes dans l’Europe, mais surtout contrôlé par des pays membres de l’OTAN et à son bénéfice. L’Europe idéale des Britanniques répondrait volontiers à l’extension de ce modèle réduit. Ceci nous conduit au ressort essentiel de la conception britannique, qui est une vision atlantique beaucoup plus qu’européenne. Ceci nous éclaire sur le principe qui l’anime : être dedans et dehors, et régler le dedans sur le dehors.

52. Nous passons ainsi à la vision britannique de la société internationale et de l’Europe dans cet ensemble . Les analyses de Robert Cooper se réfèrent beaucoup plus à l’axe transatlantique qu’à l’UE. On peut y ajouter les propos de Paddy Ashdown, ancien Haut Représentant en Bosnie, et qui a conduit sa mission de façon très autoritaire, dans l’esprit d’un gouverneur de dominion davantage que d’un haut fonctionnaire international. Il explique (International Herald Tribune, 21 novembre 2005, Lessons for fixing Failed States) que cette mission avait pour but de permettre l’accession à terme de la Bosnie à l’intégration euro-atlantique (Euro-Atlantic integration). Ainsi la politique britannique – et l’Iraq en offre un autre exemple – se définit comme un auxiliaire de la politique américaine, dont elle relaie l’hégémonie en direction de l’UE, tout en mettant à profit les moyens de l’UE, notamment financiers, pour atteindre des objectifs qui ne sont que partiellement ceux de l’Union.

53. Il semble donc que « l’impérialisme libéral » que l’on prête à l’UE doit en réalité être replacé dans le contexte atlantique, qu’il ne pourrait être pratiqué que dans son cadre, et en définitive au bénéfice, principal quoique non exclusif, des Etats-Unis et de leur vision hégémonique. Mais si l’on prend chacun des modèles, américain et européen, dans sa pureté, on pourrait les opposer en les situant sur deux registres différents : pour les Etats-Unis, un modèle militaire, exécutif, coercitif, modèle qui est de l’ordre du fait ; pour l’UE, un modèle juridique et même judiciaire, pacifique, qui reste largement de l’ordre du virtuel. Aucun d’eux n’est complet, car il leur manque le registre essentiel, celui de la légitimité, le registre politique. Il reste à inventer. Les Nations Unies n’en constituent que l’embryon aujourd’hui un peu desséché, et ce registre n’intéresse – malheureusement - pas grand monde à l’heure actuelle.

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